La figura dell’Ausiliare del traffico, oggetto recentemente di un’importante pronuncia della Corte costituzionale, trova oggi attuazione in moltissimi comuni italiani. Allo sviluppo della sosta a pagamento si è accompagnata infatti l’istituzione di una specifica categoria di soggetti, cui attribuire funzioni preventive e di accertamento degli illeciti.

L’entrata in vigore della legge 127/97 (Bassanini bis) che all’art. 17, comma 132 ha espressamente previsto tale figura, ha tuttavia suscitato diverse interpretazioni e molti ricorsi al prefetto ed al giudice ordinario.

Una parte della dottrina e alcune pronunce giurisprudenziali meno recenti non avevano riconosciuto all’Ausiliare il potere di accertare con efficacia probatoria privilegiata le sanzioni relative alla sosta tariffata. Ciò implicava necessariamente che alle verifiche dell’Ausiliare dovesse seguire la redazione del verbale ad opera di un organo della Polizia stradale specificamente individuato dall’art. 12 C.d.S..

A chiarire la portata normativa dell’art. 17, comma 132, sono intervenute dapprima le circolari esplicative del Ministero dell’Interno e, successivamente, il decreto legge 391/99 e l’art. 68 della legge 488/99. Tali provvedimenti hanno espressamente riconosciuto il valore probatorio legale del verbale di accertamento redatto dall’Ausiliare del traffico, al quale, pertanto, va riconosciuta la qualifica di pubblico ufficiale.

Contro l’art. 17, comma 132, l. 127/97 per come interpretato dal Legislatore attraverso il citato decreto legge e la legge 488/99, il Tribunale di Pavia ha, tuttavia, rimesso al vaglio della Corte costituzionale la questione di legittimità di tale articolo in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 98 della Costituzione. La tesi principale del Tribunale di Pavia è scaturita dalla implicita adesione alla cosiddetta “teoria soggettiva della Pubblica Amministrazione”, soprattutto in riferimento all’art. 357 C.p. Tale norma definisce infatti la nozione di pubblico ufficiale, stabilendo quanto segue: “Agli effetti della legge penale, sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa (comma 1). Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione e dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi (comma 2)”.

Sul presupposto che l’Ausiliare del traffico non è legato alla P.A. da alcun rapporto di pubblico impiego, in quanto dipendente di una società concessionaria o affidataria del servizio di sosta a pagamento strutturata secondo le regole del codice civile, il Tribunale di Pavia ha ritenuto che il riconoscimento del potere di esercizio di pubbliche funzioni potesse contrastare con il principio di uguaglianza e soprattutto con il principio di difesa, poichè sul piano probatorio processuale la posizione delle parti sarebbe sbilanciata a favore dell’Amministrazione comunale, nonostante l’Ausiliare del traffico debba essere considerato un soggetto privato. I giudici di Pavia hanno sostenuto la presunta incostituzionalità dell’art. 17, comma 132, l. 127/97 anche sotto un altro profilo: hanno ritenuto che alla qualifica di pubblico ufficiale si possa accedere solo mediante una procedura preventiva di selezione per concorso, ciò che, di regola, non avviene in tema di Ausiliari del traffico.

In data 21 maggio 2001 la Corte costituzionale ha emesso ordinanza n. 157 con la quale ha però dichiarato la questione manifestamente infondata, evidenziando che la natura privatistica del rapporto di lavoro intercorrente tra Ausiliare del traffico e gestore del servizio di sosta non impedisce il riconoscimento e la legittimità dei poteri certificativi attribuiti a tale figura dal citato art. 17, comma 132, l. 127/97.

Si deve quindi ritenere oggi pacifico il riconoscimento all’Ausiliare della qualifica di pubblico ufficiale. Ciò nonostante, permane fra gli operatori il dibattito su altri aspetti legati a tale figura, e relativi soprattutto:

– alla procedura sanzionatoria amministrativa conseguente all’accertamento della violazione alle norme del Codice stradale relative alla sosta tariffata, con particolare riguardo alla notificazione del verbale di accertamento;

– alle conseguenze di tipo civilistico scaturenti dal mancato pagamento della tariffa;

– ai rimedi oppositivi, di tipo amministrativo e giudiziario, previsti dal Legislatore a tutela del presunto trasgressore e di eventuali altri obbligati solidali.

Con riguardo al primo punto, le precisazioni introdotte dall’art. 68 della legge 488/99 hanno suscitato notevoli problemi di tipo gestionale per quanto riguarda il conferimento delle funzioni attribuite all’Ausiliare del traffico in epoca precedente alla vigenza dell’articolo 68 stesso. Relativamente invece alle conseguenze di diritto privato derivanti dall’inadempienza dell’utente, ci si è chiesto se la rilevanza pubblica del mancato pagamento della tariffa possa impedire anche l’esistenza di un profilo di tipo civilistico, peraltro espressamente riconosciuto dallo stesso art. 17, comma 132, l. 127/97. Tale articolo stabilisce infatti chiaramente che l’inadempienza dell’utente costituisce anche titolo per pretendere penali, qualora le stesse siano state espressamente previste in sede di “proposta contrattuale” (come tale dovrà essere considerato il cartellone apposto in prossimità degli stalli e che riporta specificamente le modalità contrattuali per usufruire del servizio di sosta).

In riferimento a tutte le problematiche sopra evidenziate, si segnala la pubblicazione del libro “Gli Ausiliari del traffico e la sosta a pagamento” di Federico Bortoli e Barbara Carducci, edito dalla Maggioli. Nello scritto i due Autori riportano, con taglio pratico e decisamente articolato, le problematiche di tipo civilistico e amministrativo affrontate più o meno quotidianamente nell’ambito della propria attività lavorativa. Essi, infatti, rivestono rispettivamente la qualifica di Direttore e di dipendente dell’Area Affari Legali, Societari e Gare della S.T.A. S.p.A., la società a prevalente partecipazione locale che a Roma gestisce la sosta a pagamento fin dal 1997 e si avvale dei 300 Ausiliari del traffico operanti nell’ambito comunale.

La pubblicazione ha il pregio di approfondire la figura dell’Ausiliare esaminando in modo completo ed esaustivo la legislazione, la giurisprudenza e la dottrina in materia e di fornire una lettura aggiornata ed estremamente funzionale delle norme relative al procedimento sanzionatorio amministrativo ed ai ricorsi per opposizione dinanzi al prefetto ed al giudice di pace.
Dopo aver passato in rassegna le principali proposte legislative antecedenti all’entrata in vigore della Bassanini bis, gli Autori hanno evidenziato con accuratezza le questioni giuridiche e pratiche correlate alla formulazione dell’art. 17, comma 132, l. 127/97, rilevando in particolar modo le incertezze applicative conseguenti ai silenzi del Legislatore ed alle contrastanti interpretazioni dell’articolo. Al capitolo II sono perciò affrontate le tematiche relative ai requisiti ed ai poteri dell’Ausiliare del traffico, in relazione soprattutto ai limiti territoriali conseguenti alla concessione o all’affidamento del servizio di sosta tariffata a gestori privati, nella forma di società per azioni a partecipazione locale.

Al capitolo III il volume tratta le definizioni di accertamento e contestazione della violazione, riportando in modo specifico le più recenti pronunce giurisprudenziali sulle modalità di redazione e notificazione del verbale che certifica la violazione, con particolare attenzione alle cause di invalidità ed estinzione che si ripercuotono sull’intero procedimento sanzionatorio amministrativo.

Certamente utilissima è la lettura dei capitoli IV e V dell’opera. Il primo suddiviso in due parti, spiega chiaramente la duplice rilevanza, pubblicistica e civilistica dell’inadempimento dell’utente, da taluni spesso disconosciuta, mentre il V capitolo tratta diffusamente il delicatissimo ruolo di pubblico ufficiale che viene ad essere rivestito dall’ausiliare nell’espletamento delle sue funzioni di accertamento.

Un’ultima considerazione riguarda l’appendice, particolarmente interessante ed esaustiva in quanto, oltre a riportare tutti i provvedimenti legislativi in materia, riproduce anche la modulistica utilizzata per l’accertamento e la contestazione delle sanzioni elevate dagli Ausiliari del traffico.

Di notevole prestigio è infine la presentazione del volume, curata dal Segretario Generale del Comune di Roma, Prof. Vincenzo Gagliani Caputo.

La chiarezza espositiva e l’approfondimento dei temi trattati rendono questo scritto consigliabile a tutti gli operatori della mobilità , siano essi tecnici o esperti del diritto che potranno da questo testo trarre utilissime testimonianze, consigli ed indirizzi.

Laurence A. Bannerman

Consigliere Delegato AIPARK